高科
西南大学历史文化学院副教授
【导读】近日，特朗普宣布了“美国国家英雄公园”选址，预计投入4000万美元，作为美国建国250周年的重大献礼。然而，多方分析指出，这一项目绝非单纯的公共建设，而是新右翼对左翼建制派“1619史观”的反击。近年来，以《纽约时报》“1619项目”为代表的历史修正主义运动，极力主张将美国建国的起点提前至首批黑奴抵美的1619年，并根据华盛顿、杰斐逊等“蓄奴”的史实重新评定开国元勋及南方历史英雄人物。而特朗普的“英雄公园”，正是通过高调展出这些历史人物雕像，继而将历史叙事之争作为两党之争的核心战场。
从雕像的立与倒，到公园的建与改，在美国，究竟什么才配称之为“国家公地”？各联邦机构又是如何围绕“国家公园”这一概念展开博弈的？本文回溯历史，指出黄石公园作为世界第一个国家公园，于1872年诞生，但此后整整60年，美国的国家公园、军事公园、纪念地并不归同一个部门管——内政部管风景，陆军部管战场，农业部管森林里的古迹。三家各自为政，互不相让。
直到1916年国家公园局成立，它也不过是个“西部小机构”，面对强大的林业局和陆军部，像个弱小的挑战者。然而，20世纪20年代美国汽车旅游大爆发，民众涌向公园，国家公园局抓住了这个时代机遇——它把公园变成“国家游乐场”，赢得民意和国会支持，然后一点点“蚕食”其他部门的领地：从林业局手里抢下纪念地，从陆军部手里接过军事公园。
最终，借助1933年罗斯福政府改组，国家公园局一举收编了所有自然与文化遗产保护区，一个真正覆盖全国、自然与人文并重的“国家公园体系”正式成型。
这篇文章，讲的不是风景，而是风景背后的权力、观念与博弈。从黄石到葛底斯堡，从陆军参谋长的犹豫到国家公园局局长的“梦想”，一段鲜为人知的美国环境政治史，值得所有热爱国家公园的人一读。
本文原载《美国研究》2025年第1期，篇幅所限，文章有所删节，仅代表作者观点，供读者参考。
从分散到统一：
美国国家公园体系形成的历史考察(1872～1933)
▍美国“国家公地”的兴起及其分散管理局面的形成
在19世纪末期以前，美国联邦政府长期推行公共土地私有化政策，通过出售、赠予等方式将大量联邦政府拥有的公共土地转化为私人或公司的私有财产并加以开发。然而，从19世纪后期开始，随着美国从农业社会向工业社会转型，社会改革浪潮兴起，环境保护意识逐渐增强，一种有别于私有化传统、强调联邦政府直接保护和管理公共土地的思想逐渐萌生。这种新观念的倡导者认为，那些拥有壮美荒野景观和丰富历史文化遗迹的公共土地，具备超越单纯经济价值的独特意义，应当作为全体国民共享的财富，由联邦政府永久保存。受此理念驱动，19世纪末20世纪初美国涌现了一系列保护运动，包括旨在保护壮美荒野景观的国家公园运动、保护南北战争遗址的国家军事公园运动，以及致力于保存西南部印第安人遗迹的古迹保护运动。
1872年黄石公园的设立被广泛地认为是美国国家公园运动兴起的标志。然而，在历史实践中，在黄石公园诞生之前，美国已有将具有特殊价值的公共土地设立为保护区的先例。早在1832年，美国国会立法在阿肯色领地设立了热泉保护区，并将其交由内政部土地总局管辖，这是美国首个出于休闲娱乐目的设立的国家保护区。1864年，国会立法将约塞米蒂山谷和马里波萨大树林划拨给加利福尼亚州政府，作为“公众使用、度假和休闲娱乐”的场所，此举“标志着美国公共土地管理方向的重大转变”。1872年3月1日，美国总统格兰特签署《黄石公园法》，宣布“为了人民的利益和愉悦”将黄石地区划定为“公园或娱乐地”，并赋予内政部部长对该公园的“专属管辖权”。自此之后，美国的自然保护主义者、科学家、政治家等知识文化精英，以及关注旅游经济价值的利益集团，联合推动国会立法，将那些拥有壮观自然景观的荒野地区设立为国家公园。这些国家公园的设立均遵循了黄石公园的先例，赋予内政部对它们的“专属管辖权”。然而，由于缺乏国会和联邦政府在资金、政策、人力资源方面的充分支持，国家公园管理和发展上面临“内忧外患”的重重困难，这也为国家公园局的创建埋下了伏笔。
国家军事公园是美国国家公园体系的重要组成部分，国家军事公园的真正起步发生在美国内战结束后，乃是“南北和解”运动兴起和发展的结果。由于内战老兵及相关组织的不断推动，要求联邦政府保护内战战场遗址作为纪念成为和解运动的重要内容。在此背景下，1890年8月19日，曾在联邦军队服役的时任总统本杰明·哈里森签署法案，“为了保护并适当标记内战中一些最为显著和辉煌战争场所用于历史和专业化军事研究”，在佐治亚州和田纳西州交界处建立了美国首个国家军事公园——奇克莫加和查塔努加公园。该法还将公园的管辖权授予陆军部，并要求陆军部部长设立一个“三人委员会”来承担监管职责。虽然国家军事公园体系起源于内战退伍军人纪念内战和促进“南北和解”，但这同样代表了美国联邦政府在保护历史文化遗迹方面做出的努力。正如美国环境史学者理查德·塞拉斯所言，“内战战场公园的历史意义无疑是作为激烈和关键战斗的现场，但到了20世纪初，它们也标志着联邦政府首次真正致力于纪念历史场所并保护其历史特征和风貌”。至1933年联邦政府机构改组时，国家军事公园体系已经包含了20个军事遗迹保护单位，全部归属陆军部管辖。
此外，美国还掀起了一场保护印第安人考古遗迹的运动。1906年，美国国会通过了《古迹法》，授权总统可以通过发布“公告”的形式，“将联邦政府拥有或控制的土地上的历史遗迹、历史和史前的构造物以及其他具有历史和科学价值的对象物保留为国家纪念地”。根据该法，内政部部长、农业部部长和陆军部部长“应当制定统一的规章制度来落实法律条款”，从而导致了这类保护区分散发展的格局。尽管最初设立国家纪念地的目的是保护印第安人留下的文化遗产，但在实践中，国家纪念地变成了对美国自然和文化遗产进行综合保护的国家保护区。从1906年《古迹法》诞生至1933年联邦政府改组，历任总统和国会共设立了75个国家纪念地，分别由内政部、农业部和陆军部管理。
国家公园、国家纪念地和国家军事公园构成了美国早期国家公园体系的主要部分，自设立以来，其数量持续增长。到1933年美国联邦政府改组之时，内政部国家公园局管理着23个国家公园、50个国家纪念地和1个热泉保护区；陆军部则管辖着20个国家军事公园和10个国家纪念地；农业部林业局则负责15个国家纪念地。总而言之，19世纪末20世纪初美国开启了一个大规模建立“国家公地”的时代，由于这些“国家公地”在其创立初期大多是通过一事一议以国会立法的方式设立的，联邦政府缺乏对自然和文化遗产保护的整体规划与设计，导致它们被分别划归内政部、农业部、陆军部等不同的联邦政府机构管理，总体上形成了分散管理的局面。
▍国家公园局立法运动谋求国家公园体系的初步尝试
19世纪末20世纪初，美国国家公园在管理和发展上面临“内外交困”的局面，这促使国家公园倡导者发起了一项设立专门管理机构的立法运动，最终促成了美国国家公园局的成立。在这项立法运动中，国家公园倡导者曾试图将由农业部和陆军部管辖的部分保护区纳入新的管理体系，借此机会建立一个统一管辖自然和文化遗产保护区的国家公园管理体制。
1900年4月，艾奥瓦州众议员约翰·莱西向国会提交了H.R.11021号议案，提议“设立一个专门机构来管理和运营国家公园”，标志着国家公园局立法运动正式拉开序幕。此后，特别是在1910年之后，犹他州参议员里德·斯穆特、加州众议员约翰·瑞克等人先后向国会提交了多项议案。例如，1911年12月，斯穆特向参议院提交了S.3463号议案；1912年4月，瑞克向众议院提交了H.R.22995号议案。这两份议案都建议新设立的国家公园局不仅要负责现有的国家公园、国家纪念地和热泉保护区的“监督、管理和控制”，还要负责“因其历史关联而被美利坚合众国保存或获取的土地，以及此后因相同特色而被国会创建或授权的其他国家公园、国家纪念地和保留地”。然而，这两份议案都未能提交国会讨论。其主要原因在于，多数国会议员对国家公园及其价值缺乏认识，对于增设新的政府机构持怀疑态度。
对于国家公园局立法者谋求陆军部和农业部所辖保护区的企图，陆军部和农业部都表现出了明显的反对态度。对于陆军部而言，它并不反对设立国家公园局，因为有助于其结束部分国家公园的管理任务。然而，陆军部却反对将其下辖的国家军事公园移交给拟设立的国家公园局。其原因在于，一方面，国家军事公园的倡导者明确否认了公园的“游乐场”属性，而是强调其作为“军事博物馆”的性质；另一方面，这些军事公园在战时还作为军事训练基地，承担了重要的军事功能。1915年7月，陆军部发布了第27号公告，公开陈述了归属该部管辖的国家军事公园、国家纪念地等保护区的细目，宣告陆军部才是这些保护区的管理者和控制者。
相比于陆军部，农业部林业局不仅反对国家公园局接管其国家纪念地，甚至反对该机构的设立。林业局对于国家公园归属内政部管辖一直耿耿于怀，认为国家公园和国家森林并没有本质的不同，因此不断寻求将国家公园划归林业局管理。在这样的背景下，从甫一开始，“设立国家公园局的设想便遭到了来自林业局的强大压力”。1916年3月，林业局局长格雷夫斯致信肯特，明确指出林业局的国家纪念地不应该被置于拟设立的国家公园局之下。最终，正是忌惮于这两个强势部门的反对，在第64届国会期间，瑞克和肯特提交的议案从一开始便放弃了“历史关联”表述，随后也放弃了接管农业部管辖的国家纪念地的诉求。
事实上，该时期国家公园支持力量对于保护历史文化遗迹的渴求并不十分迫切。即便是对历史文化遗产有着极大热情的奥尔布赖特，也不得不承认，当时“大量的国家公园事务以及为国家公园局争取立法的特殊任务”使其“根本无暇顾及陆军部下辖的历史保护区”。于是，1916年8月25日由威尔逊总统签署的《组织法》并没有涉及任何关于农业部和陆军部下辖的保护区的移交问题。尽管如此，该法授权国家公园局局长“负责监督、管理和控制现存的、下辖于内政部的国家公园、国家纪念地，以及阿肯色州的热泉保护区，以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”，不仅构建起了国家公园体系的基本雏形，同时也为国家公园局谋求国家公园体系的不断扩张奠定了基础。
▍国家公园局推动国家公园体系成型的努力
1916年国家公园局建立后，其在美国联邦政府内部不过是一个羽翼未丰的小机构，政治地位并不稳固。正如弗雷斯塔所指出的，国家公园局犹如“风大浪急的海面上漂浮的一只小船”，其命运和前途难以预料。特别是当时颇具实力且已赢得盛名的林业局对新生的国家公园局构成了强大的威胁。到1917年时，林业局管辖着153个国家森林，总面积达1.55亿英亩，拥有常设雇员3000多人，年度财政拨款超过560万美元。相比之下，国家公园局被认为只是一个位于华盛顿负责区域事务的“西部机构”，在全国范围内的影响力颇为有限。
在这样的背景下，国家公园局首要的任务是通过各种手段提升自己的政治地位和公民认同度。美国社会对自然和文化遗产的热切需求为国家公园局创造了一个发展壮大的良好时机。该时期尤其是20世纪20年代“柯立芝繁荣”时期，美国正处于一个经济繁荣、消费主义兴起的时代。汽车旅游成为主流，普通民众可支配收入、闲暇时间增加，共同推动美国迎来了史无前例的大众旅游时代。在这样的历史背景下，国家公园局在马瑟的领导下，抓住了美国社会对自然和文化遗产的时代需求，确立并执行了以旅游开发为中心的国家公园管理政策，通过公关宣传、优化交通体系、修建接待设施等手段，将国家公园建设成为颇受美国民众青睐的“国家游乐场”，从而获得了民众（也是选民）对国家公园局的认可与支持。
在此过程中，国家公园局不断扩大所辖保护单位的数量和类型。1916年至1933年，美国新建了麦金利山、罗亚尔岛等10个国家公园，使得该局管辖的国家公园数量增加到23个。为了获得东部人士的支持，马瑟尤其希望“在密西西比河以东人口稠密的地区”设立国家公园。前述新建的10个国家公园中，有4个位于密西西比河以东。此外，国家公园局还通过推动总统发布行政命令或国会立法等方式，新增了24个由其管辖的国家纪念地。其中有不少属于历史遗迹，如保存了印第安人遗址、殖民时期重要人物活动地点等。越来越多历史遗迹类保护区的加入，推动着国家公园局的资源保护理念从专注自然遗产转向自然与历史遗产并重，代表了国家公园体系内涵的“文化转向”。
在国家公园局谋求国家公园体系不断扩大的过程中，从林业局和陆军部获取其管辖的各类保护区自然是题中应有之义。1917年，美国公民协会主席麦克法兰便强调，“目前的事实是有三个部门都在负责国家公园的管理，这显然是不合理的”，因此他急切地呼吁“寻求统一的国家公园管理”。同年，奥尔布赖特在年度报告中专门描述了“陆军部管辖的国家公园”，并直言“这个问题应该尽快解决”。对于那些位于林业局管辖范围内的风景地，马瑟和奥尔布赖特有意识地将其设立为国家公园并纳入国家公园局管理，如麦金利山、锡安、大峡谷等地，原本是林业局下辖的国家纪念地，后来都通过国会立法被转设为国家公园并转交给国家公园局管辖。此外，谋求将陆军部管辖的国家军事公园纳入其管辖，也成为该局一项紧迫而又重要的使命。
与20世纪早期相比，到20世纪20年代，国家军事公园面临的形势向有利于国家公园局的方向发展。第一次世界大战期间，军事公园被用作兵营，造成了各种破坏问题，战后陆军部花费巨资进行复原，此后军事公园作为军事基地使用便不断遭到批评。与此同时，该时期美国正处于大众旅游消费时代，人们对于英雄人物和战争记忆的兴趣变得日益浓厚，国家军事公园成为人们缅怀过去、表达爱国情怀的地方，其功能不断向文化遗产旅游地转化。面对这样的变化，作为管理者的陆军部并不擅长旅游开发与游客接待等工作，管理这些军事公园反而越发成为其负担。此外，到此时内战结束已经有半个世纪，内战老兵一代也快消失殆尽，国家军事公园的“南北和解”价值在认同上发生了弱化。在这样的背景下，陆军部高层对于移交军事公园早已心知肚明。
早在1923年，陆军部部长与内政部部长共同建议将陆军部管辖的军事公园和国家纪念地移交给内政部国家公园局，但未获国会重视。1928年，在马瑟和奥尔布赖特的敦促下，内政部部长与陆军部部长达成协议，同意移交，并通过国会议员提交了议案。该议案在参议院顺利通过，但转交众议院后，在军事委员会夭折。尽管如此，先后两任陆军部部长都同意将军事公园移交内政部这一事实表明，陆军部的态度已经发生了根本性的转变，昭示着国家公园局取而代之的时机已经成熟。
此外，国家公园局还在积极谋求将首都华盛顿特区的历史文化遗产保护纳入管辖。1924年，联邦政府设立国家首都公园规划委员会，国家公园局局长成为创始会员。1930年，胡佛总统签署法案，宣布设立华盛顿出生地国家纪念地和约克镇国家纪念地，国家公园局成功将其纳入自己的管辖范围。此后，国家公园局又迅速投入国家历史公园的立法运动中，并最终在1933年通过国会立法设立了美国历史上第一个国家历史公园——莫里斯敦公园，该局也获得了其管辖权。国家公园局不断将新设置的历史遗迹类保护区纳入管理，不断强化其历史文化遗产管理者的形象和能力，为日后全面接管此类保护区奠定了坚实的基础。
▍联邦政府改组与国家公园体系的形成
在美国进步主义时代，林业局、国家公园局、复垦局等专业化的联邦政府机构不断被建立起来，履行全新的资源保护和管理职能。然而，这些机构之间陷入彼此之间的冲突与斗争之中。在这样的历史情境中，从20世纪20年代初开始，便有议员提出要新建一个集中化的行政部门，统一负责国家森林、国家公园以及野生动物的保护和管理。1927年，美国林业协会普拉特对美国自然资源分散化管理模式进行了严厉批评，呼吁设立一个名为资源保护部的专门机构来协调资源保护行动。随后，国会议员提交了相关议案，但最终失败。
1929年初，胡佛就任美国总统后，改组联邦行政机构成为该届政府的重要议题。胡佛在首次国情咨文中专门谈到联邦政府改组问题，指出自然资源管理工作“分散在了联邦政府的5个部8个局”，应该整合为一个机构。胡佛组建了政府改组协调委员会。在此背景下，内政部部长威尔伯提出了该部的改组计划，其中涉及国家公园局的部分由奥尔布赖特负责。奥尔布赖特将构建完善的国家公园体系作为自己任期内的最高目标，他将“归属陆军部管辖的国家历史纪念地、国家战场、国家纪念地和其他一些历史遗迹并入国家公园局”视为自己的一个“梦想”。因此，他向内政部部长提出的方案仍然是将其他部门特别是陆军部所辖的历史保护区移交给国家公园局。此后，胡佛总统不时就行政部门改组向国会发出特别咨文，最终国会在1932年通过《普奈尔法》授予胡佛总统改组政府机构的权力。然而，经济大萧条很快夺走了联邦政府的注意力，胡佛又在1932年底的总统竞选中败给了富兰克林·罗斯福，其改组计划基本上寿终正寝。
1933年初，新任内政部部长伊克斯上任不久便与奥尔布赖特商讨国家公园局职能重构的计划。奥尔布赖特详细描述了美国自然和文化保护区处于分散化管理的局面，指出这些保护区“都应归属一个统一的管理机构，而国家公园局是最合适的选择”。伊克斯赞同这一观点，并告知他总统即将进行联邦行政机构改革。与此同时，奥尔布赖特还拜访了新任陆军部部长邓恩，后者迅速认可了将陆军部管辖的各种军事遗迹保护区移交给国家公园局的方案。
1933年3月3日，富兰克林·罗斯福总统从国会获得了通过行政命令来改组联邦政府行政机构的权力。1933年4月初，奥尔布赖特陪同总统夫妇参观游览时，向总统汇报了国家公园局希望将陆军部下辖的军事公园和林业局控制的国家纪念地统一接管的设想。罗斯福总统颇为赞同，并告诉他起草相关计划。于是，在奥尔布赖特、伊克斯、邓恩等人的积极谋划下，1933年6月10日，富兰克林·罗斯福总统发布了6166号行政命令，其中第二款将公共建筑、保护区、国家公园、国家纪念地和国家公墓的管理职权归属内政部下属的“国家公园、建筑和保护区办公室”。这条命令意味着国家公园局将获得陆军部管辖的各类军事公园和国家纪念地以及林业局管辖的15个国家纪念地。此外，该命令还将阿灵顿纪念大桥委员会、公共建筑委员会、首都公共建筑与公园办公室等管辖的保护单位也移交该局管辖。
对于移交林业局管辖的15个国家纪念地，时任林业局局长因内部政策争论而分身乏术，并没有提出疑义。然而，奥尔布赖特对于命令中将“国家公园局”更名为“国家公园、建筑与保护区办公室”表达了强烈不满。1933年7月28日，富兰克林·罗斯福总统签发了6228号行政命令，明确了陆军部移交国家公园局管辖的具体保护区名单，包括11个国家军事公园，2个“国家公园”，9个国家战场遗址，11个国家纪念地，4座“混合纪念馆”以及11座“国家公墓”。经过此次联邦政府改组，国家公园局实现了长久以来谋求将陆军部下辖的国家军事公园和国家纪念地以及林业局下辖的国家纪念地纳入自己管辖的宏大目标，新纳入的保护单位大都分布在美国东部各州，这使得国家公园局成为美国联邦政府内举足轻重的资源保护与管理机构，同时也标志着一个全国性的兼具自然和文化特色的美国国家公园体系的正式形成。
▍结语
从1872年黄石公园建立到1933年联邦政府改组，美国国家公园体系经历了从无到有、逐步发展直至最终成形的历史过程，前后历时60余年。美国国家公园体系之所以经历了长达半个多世纪的漫长历程才得以由国家公园局统一管辖，本质上是不同利益集团在美国社会变迁过程中基于自身的资源观念和利益诉求而进行政治博弈的结果，体现了在自然与文化遗产保护这一新兴社会领域中观念、利益与权力交织的复杂关系。在这一历史进程中，国家公园局顺应了美国社会对于自然和文化遗产保护与利用的时代需求，从一个微不足道的“西部机构”演变成为全国性的自然和文化遗产管理机构，并最终成为这一历史进程的主导者。
经过1933年的联邦政府改组，国家公园局成为美国“首要的保护最重要自然和文化遗产的联邦政府机构”。此后，该局一方面不断对机构及所辖保护单位进行调整，另一方面继续扩大保护单位的规模，同时通过一系列国会立法，新增了诸多保护单位。通过这些举措，国家公园局强化了自身作为美国自然和文化遗产保护机构的角色，同时也使得国家公园体系更加丰富和多元。截至2024年11月，美国国家公园体系已经拥有431个保护单位，分布在美国全部50个州、华盛顿特区和海外领地，总面积超过8500万英亩。从美国国家公园体系管理的历史实践来看，国家公园局始终秉持“为了人民的利益与愉悦”的立法宗旨，致力于“完好无损”地保护自然和文化资源，并通过适度开发为公众提供旅游娱乐的机会，其理念、制度及模式对世界保护地体系的发展产生了较为深远的影响。